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MERCATO DEL GAS, RUSSIA E UNIONE EUROPEA

L'entrata in vigore del “terzo pacchetto di liberalizzazioni del mercato energetico”, a causa delle divergenze profonde sul modo in cui le risorse energetiche andrebbero gestite, rischia di compromettere le relazioni tra l'Unione Europea (UE) ed uno dei suoi più importanti partner, la Russia. Nell’attuale contesesto internazionale, la sicurezza degli approvvigionamenti e l'intera politica energetica dell'Unione non potranno prescindere dal superamento di tali contrasti.

Nicola Pinna Nossai / Equilibri

 

Il nuovo quadro normativo

Attraverso la direttiva 2009/73 del 13 luglio 2009, il Parlamento e il Consiglio Europeo hanno presentato il terzo pacchetto di norme comuni per il mercato interno del gas naturale. La congenita dipendenza europea dalle importazioni e la mancanza di un mercato energetico europeo integrato, sono state tra i principali fattori che hanno influito sull'elaborazione del nuovo quadro normativo. Eccetto Danimarca e Paesi Bassi infatti, nessuno dei paesi dell'Unione Europea è indipendente dall'estero per i propri consumi energetici e le dinamiche per il futuro non sembrano incoraggianti. A causa del calo della produzione interna e dei consumi in crescita, la dipendenza dalle forniture estere è destinata addiritura ad aumentare in futuro.

Il pacchetto di norme fu formalmente giustificato come il passo necessario per rafforzare la sicurezza europea dagli approvvigionamenti, salvaguardare i paesi membri da futuri possibili black-out e fornire al consumatore la possibilità di scegliere il proprio operatore. In seguito all'approvazione del secondo pacchetto, fu compiuta un'indagine settoriale sulla concentrazione del mercato europeo, questa costituì la base per le discussioni sul terzo pacchetto. I risultati dell'analisi che descrivevano un mercato altamente concentrato, scarsamente integrato e con barriere all'entrata per nuovi operatori, necessariamente influenzarono le future scelte degli organi decisionali dell'Unione Europea.

Secondo la Commissione, che si occupò della stesura del testo, esiste un rischio di discriminazione e abuso quando le imprese controllano allo stesso tempo le reti, la produzione e la vendita di energia. Tale situazione scoraggia i competitor a investire adeguatamente nelle reti di trasporto, impedendo che si sviluppi una “regolare” concorrenza. Le opzioni per porre rimedio a questa situazione sono sostanzialmente tre: ricorrere a un operatore di rete del tutto indipendente (ITO), ricorrere ad un gestore di sistema indipendente (ISO), oppure procedere ad una separazione integrale della proprietà, il Mandatory Ownership Unbundling, detto anche scorporo proprietario. L'ultima alternativa creerebbe una rete di compagnie non vincolata da interessi legati a fornitura e produzione, che ne condizionerebbero le scelte in materia d’investimenti. Questa sarà la strada intrapresa nella maggior parte dei paesi europei, nonché il punto di maggior attrito tra Russia e l'Unione Europea circa il pacchetto di liberalizzazioni.

Il tentativo di procedere ad un'accelerazione nel processo di mercato unico dell'energia, si scontra inevitabilmente con i differenti interessi dei paesi membri in materia. L'importanza strategica del settore e le diverse esigenze degli attori, hanno fatto sì che la politica energetica sia stata percepita dagli stati come una prerogativa nazionale più che sovranazionale.

La necessità di risolvere gli impedimenti che ostacolano la formazione di un mercato unico europeo realmente integrato, hanno portato all'istituzione dell'ACER (Agenzia per la Cooperazione dei Regolatori Nazionali), anch'essa introdotta dal “terzo pacchetto”. Il suo lavoro è quello di coordinare e complementare le attività dei differenti regolatori nazionali intervenendo sulle materie di “portata europea”, come ad esempio i gasdotti transfrontalieri. L'ACER introdotto dalla direttiva 713/2009, potrà sia fornire orientamenti quadro non vincolanti, sia esprimersi in maniera impegnativa sulle condizioni di accesso alle reti transnazionali.

Si è tentato in questo senso di forzare l'integrazione del mercato europeo, condizionando la prassi consolidata negli stati membri di gestire la propria politica energetica in prima persona e introdurre allo stesso tempo una figura garante che fosse indipendente sia dai governi, sia dall’Unione Europea. I poteri e la stessa indipendenza dell'ACER rimangono comunque marginali se confrontati a quelli di altri organi europei, ad esempio quelli della BCE.

Il contenzioso tra Russia e Unione Europea

In occasione dell'ultimo summit tra Russia e Unione Europea, tenutosi a Bruxelles lo scorso 24 Febbraio, è emersa la chiara preoccupazione dell’esecutivo russo circa le modalità con cui l'Europa vuole raggiungere la propria sicurezza energetica. La volontà dei vertici dell'Unione, espressa a più riprese in altre sedi, sembra quella di voler perlomeno allentare la dipendenza dalle importazioni russe nel settore del gas. Anche l'appoggio al gasdotto Nabucco, diretto concorrente del russo South Stream, sembra orientato in questa direzione.

Il punto più criticato da Mosca è sicuramente l'unbundling, regolato dagli art.9 e art.34 della direttiva 2009/73 del Consiglio e del Parlamento Europeo. La direttiva oggetto del contenzioso permette agli stati membri «di adottare misure affinché le imprese di gas naturale e i clienti idonei, ovunque siano situati, possano accedere a reti di gasdotti a monte, inclusi gli impianti che forniscono servizi tecnici connessi a tale accesso». L'art. 11, contenente le norme di certificazione per gestori di rete controllati da paesi terzi, determina l'obbligo per le imprese estere di conformarsi a quelle dei paesi membri, rendendole quindi sottoponibili al regime di separazione. La norma è nota come “Gazprom Clause”, perchè comunemente considerata la formula volta ad impedire ulteriori acquisizioni da parte del Gigante russo.

Alla luce di questi provvedimenti, le imprese russe come Gazprom, che si occupano sia della produzione sia del trasporto di gas in Europa, si vedrebbero costrette a vendere parte dei loro asset ad altre compagnie, a partire dall'ingresso nel mercato europeo. Tutto ciò equivale a detta di Putin, ad una chiara “confisca di proprietà”. La riluttanza del Primo Ministro Russo verso la direttiva era già emersa in occasione del Forum Economico tenutosi a Berlino nel novembre 2010: «Non capisco chi e come possa obbligare la Russia a vendere una parte dei propri gasdotti, oppure costringerla a fare dei buchi negli stessi per collegare la concorrenza». Putin sostiene che l’articolo 34 sia chiaramente contrario agli accordi bilaterali già esistenti tra Mosca e Unione Europea, secondo i quali la legislazione comunitaria non dovrebbe influenzare, o nel caso specifico addirittura limitare, la presenza delle società russe sui mercati europei.

L'opinione di Barroso a riguardo è totalmente opposta, essendo certo che né il mercato energetico europeo né il terzo pacchetto siano discriminatori nei confronti di nessuno. Barroso chiede dunque alle compagnie estere, ivi comprese quelle russe, di accettare le regole che sono imposte anche alle imprese europee, ribadendo come il pacchetto di norme «vale per la Russia come per la Norvegia», e sia compatibile con le regole del WTO e con gli accordi precedentemente presi con Mosca.

Le proposte russe per superare lo stallo

Dato il ruolo di leadership nel mercato europeo del gas, la Russia vede come un fattore allarmante la rottura dello status quo dovuta all'entrata in vigore del nuovo quadro normativo. Una possibile soluzione della controversia è stata suggerita da Sergei Smatko, ministro dell'Energia russo, che in una lettera al Commissario europeo per l’energia Gunther Oettinger intravede la possibilità di trovare una nuova chiave di lettura del “terzo pacchetto” per superare gli scontri interpretativi.

Il parere di Shmatko è sostanzialmente riassumibile nella richiesta di uno “status particolare” per le imprese russe. In un’eccezione cioè, che permetta alle compagnie russe che operano nel mercato europeo di “aggirare” l'art.34. La Commissione Europea non pare per il momento incline ad alcun compromesso di questo tipo. Mosca chiede inoltre che vengano immediatamente rivisti i nuovi termini di determinazione del prezzo, che renderebbe obsoleta la pratica dei contratti a lungo termine. In caso contrario la Russia minaccia di vedersi costretta a coordinare la sua politica di prezzo con gli altri paesi produttori, determinando la nascita di un pericoloso cartello del gas naturale. Il quale svantaggerebbe in primis proprio l'Europa. In realtà quest'ultima è un'intimidazione avanzata da Mosca ogniqualvolta vuole ottenere qualcosa da Bruxelles e che, per il momento, è sempre rimasta solo un monito.   

Il pacchetto prevede inoltre maggiori competenze e più indipendenza per i regolatori nazionali. Essendo questi ultimi a fissare le tariffe energetiche, e non le compagnie produttrici, si rischia di condizionare il naturale incontro tra domanda e offerta. Cosa che preoccupa non poco la Russia. L'effetto sarebbe quello di disincentivare gli investimenti delle imprese produttrici, comportando nel medio termine un aumento del prezzi finali dell'energia. Una scelta dunque che pesa in primo luogo sui paesi importatori e sui consumatori europei.

Secondo Putin l'unico modo per oltreppassare l'attuale contrasto tra Russia e Unione Europea è quello di rafforzare la loro collaborazione in materia. Propone in questo senso la nascita di una “comunità economica” «da Lisbona a Vladivostok», che possa in futuro evolversi in zone di libero scambio sempre più integrate. Barroso, esprimendo pubblici complimenti per l’affermazione del Primo Ministro russo, si è detto pronto a rinnovare il dialogo. 

La questione rimane aperta e la sua discussione è stata rimandata ai futuri vertici bilaterali, a partire dal “Second EU-Russia Innovation Forum” del 25- 26 Maggio. Una risoluzione nel breve periodo della controversia circa il “terzo pacchetto” appare comunque difficile. In questo senso, giocherà un ruolo decisivo la reale necessità delle parti di trovare un accordo che superi l'attuale situazione di stallo.

Conclusioni

Era prevedibile che le nuove linee di politica energetica dettate dall'UE sarebbero presto entrate in collisione con gli interessi economici di Mosca in Europa. Se non si riuscisse ad arrivare a una soluzione condivisa, l’intera sicurezza europea degli approvvigionamenti sarebbe fortemente compromessa, anche perché le alternative alle forniture russe sinora proposte mancano di concretezza. Il progetto Nabucco ad esempio, prevede il coinvolgimento di paesi produttori la cui affidabilità è ancora da valutare.

La Russia, preso atto della recente “ostilità” europea nei suoi confronti, guarda ai mercati asiatici per diversificare la sua offerta. Solo nel lungo termine però, questi potranno diventare una reale alternativa alle esportazioni russe verso l’UE. La posizione dell'Europa è, come troppo spesso accade, divisa tra i particolarismi nazionali dei diversi paesi membri e la necessità di rivolgersi all'esterno con una voce sola.

Sia la Russia sia i suoi partner commerciali all'interno dell'UE hanno sfruttato quest'immobilismo a proprio vantaggio, firmando negli anni accordi bilaterali per forniture o joint venture che ora si trovano in conflitto con le norme dettate dalla nuova politica europea di sicurezza energetica.
Rimane da capire quanto i singoli interessi nazionali peseranno nella ridefinizione del ruolo della Russia nel mercato energetico europeo.

Il contenzioso circa il “terzo pacchetto” resta per il momento irrisolto, bisognerà attendere i successivi sviluppi per comprendere se esista, e nel caso quale sia, il punto dove le due posizioni potranno incontrarsi. Appare comunque difficile, sia che l'UE riconosca alla Russia status particolari che entrano in conflitto con il proprio diritto, sia che la Russia accetti il ridimensionamento del suo ruolo, senza far pesare l'importante posizione che ricopre nel mercato europeo del gas.

(Equilibri)